Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal – Despesa com pessoal – Princípio da eficiência
Abstract: The Fiscal Responsibility Law (LC 101/2000) was
built to punish the bad manager. Regulating the art. 169 of the
Brazilian Constitution, it brings the legal limits on the control of
public spending, especially with staff. Within this theme has to
question: the limits imposed by this law undermine the principle of
efficiency, which, affixed to the art. 37 of the Brazilian Constitution,
by the EC 19/98, requires the provision of public services with
quality? It was with this objective, which has provided this article.
Initially, we dealt with on its own Fiscal Responsibility Law, passing
the note which means the principle of efficiency and analyze the
articles 21 to 23 of LC 101/2000.
Keywords: Fiscal Responsibility Law - public spending - principle of efficiency
Sumário: 1. Introdução. 2. Sobre o Princípio da Eficiência. 3.
Sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal. 4. O controle da despesa com
pessoal imposto pela LRF. 4.1 Dos limites percentuais impostos pela lei.
4.2 Do controle da Despesa Total com Pessoal. 5. Os limites do controle
da despesa com servidores públicos: por uma efetivação[1] do princípio da eficiência. 6. Conclusão. Referências Bibliográficas
1. Introdução
No Brasil, historicamente priorizou-se o estudo do fenômeno
tributário. Enfatizou-se a arrecadação em detrimento do gasto. Esta é a
razão pela qual o Direito Tributário se desenvolveu mais do que o
Direito Financeiro.
Entretanto, toda atuação estatal pressupõe um gasto. Não adianta que o
Estado concentre seus esforços na arrecadação quando é pela despesa que
irá realizar os Direitos Fundamentais dos cidadãos, priorizados no
plano de governo. A partir de então, passou-se a focalizar o Direito
Financeiro, sobretudo na realização da atividade financeira.
Esta não é um fim em si mesma, mas um meio para a realização de
outros fins. E estes visam o atendimento das necessidades públicas.
Estas carências estão contidas na Constituição Federal. Educação,
Saneamento Básico, Saúde, todos estes são direitos dos cidadãos e que
devem ser efetivados pelo Estado.
O ente político dispõe-se da despesa pública para agir. Esta, por sua
vez, deve estar delimitada no orçamento público que não poderá ser
constituído de forma descontrolada. Para nortear a criação das leis
orçamentárias foi editada a LC 101/2000, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, a qual traz em seu bojo normas de controle para a efetuação de
despesas públicas.
Mas o controle deverá ser eficiente, para que a Administração Pública
atue eficientemente. Dessarte, até que ponto se poderá limitar o gasto
com pessoal de forma que este gasto não venha prejudicar a atuação
eficiente da Administração Pública?
Solucionar este e outros questionamentos que poderão surgir, é o que se tentará fazer nas breves linhas que se seguem.
2. Sobre o Princípio da Eficiência
O princípio da eficiência, explicitamente, foi acrescido ao caput do
art. 37, da CF, por meio da Emenda Constitucional nº 19/98. Como
ressalta José dos Santos Carvalho Filho, isto resultou da insatisfação
da sociedade com a prestação dos serviços públicos.[2]
Conforme Celso Antonio Bandeira de Mello, o princípio da eficiência é
juridicamente bastante fluido e de difícil controle, que não pode ser
concebido senão em consonância com o princípio da legalidade. Para o
autor, o princípio da eficiência é uma vertente do princípio da “boa
administração”, concebido no Direito italiano.[3]
No entanto, este princípio passou a deixar sua vaguidão quando a EC
nº 45/04 acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º, da CF. Neste
dispositivo exige-se eficiência para a celeridade processual e duração
razoável do processo.[4]
Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta dois aspectos do princípio da
eficiência: quanto ao modo de atuação do agente público, o qual deverá
agir com a maior presteza que for capaz; e em relação à organização da
Administração Pública.[5]
Por isso, a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos
métodos de administração gerencial, para incentivar os seus servidores
(como em uma empresa privada) e cumprir o princípio em comento.[6]
Carvalho Filho aponta que o núcleo do princípio é a procura de
produtividade e economicidade. Exige-se redução dos gastos públicos,
mediante a execução de serviços públicos com presteza, perfeição e
rendimento funcional.[7]
Maria Paula Dallari Bucci, afirma que o termo eficiência denota a
alocação de recursos em que o valor é maximizado, mas que se limita ao
critério ético da tomada de decisões sociais.[8]
E política, acrescenta-se, o que ultrapassa a fronteira jurídica
alcançando o âmbito das decisões políticas. E, uma vez situado neste
campo, desemboca nas discussões orçamentárias.[9]
Em meio ao orçamento público, o princípio da eficiência relaciona-se
com o princípio da economicidade. Para Ricardo Lôbo Torres, a
economicidade é “a relação favorável entre os meios e os fins, que
consiste ou em obter um certo resultado com a menor utilização de meios
possíveis ou o melhor resultado possível com a utilização de certos
meios.”[10]
Para o doutrinador, o controle da economicidade implica no controle da
eficiência na gestão financeira. Implica na redução de despesas e
elevação da exação. Não se trata de apenas economizar gastos, mas de
equilibrar as finanças públicas.[11]
Diante disso, observa-se que o princípio da eficiência foi trazido
pela EC 19/98 graças à insatisfação da sociedade. E o foi em atraso, já
que se passaram dez anos em relação a promulgação da Carta Magna para
que subsistisse a exigência constitucional.[12]
A busca por uma Administração Pública mais eficiente parte não só do
âmbito jurídico, mas também do aspecto orçamentário. Eis a razão pela
qual surgiu a Lei de Responsabilidade Fiscal.
3. Sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal
Ao contrário do que aponta a maior parte da doutrina, a Lei de
Responsabilidade Fiscal não estréia uma nova fase das finanças públicas
brasileiras. Por outro lado, encerra um processo iniciado na década de
1970,[13] quando se alterou o padrão de financiamento do sistema econômico brasileiro.[14]
E diante da finalização daquele processo, a LC 101/2000 foi edificada,
tendo por objetivo controlar o déficit público, estabilizando-se a
dívida do ente político.[15]
Mas este não é um fato isolado no cenário brasileiro. A Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF – expõe a necessidade mundial do
equilíbrio financeiro. Isso porque o equilíbrio financeiro global
repercute na própria economia mundial. Quando os países estão
estabilizados, suas relações econômicas fluem, proporcionando geração de
renda e empregos. Ademais, com a desarticulização com o direito
econômico, o direito financeiro passou a se concentrar na organização do
capitalismo “impondo a rigidez dos instrumentos financeiros às boas
intenções do constitucionalismo econômico do século XX”[16]
A LRF sofreu influências de diversos outros países, tais como a Nova
Zelândia, quanto à transparência na Administração Pública, e os Estados
Unidos, no que tange à limitação de empenho.[17] Mas no cenário nacional, esta lei foi edificada para “sanar espaço punitivo contra o mau administrador público” [18]. Para tanto, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.[19] O art. 1º, § 1º, da LC 101/2000 estabelece o que vem a ser tal forma de responsabilidade:
“§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação
planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o
cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita,
geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas
consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por
antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a
Pagar.”
Segundo a exposição de motivos da referida lei, são regulamentados
por ela os arts. 163, I, 165, § 9º, e 169, da CF. Estes dispositivos
permitem unicamente à Lei Complementar dispor sobre o exercício
financeiro, prazo, despesa pública, dentre outros institutos de direito
financeiro. Estes artigos, conforme dispõe André Pereira Menezes,
sofreram suas primeiras modificações pelas Emendas Constitucionais 3/93 e
19/98 e pelas Leis Complementares nº 82/95, que disciplina os limites
das despesas com o funcionalismo público, e 96/99, que dispõe sobre os
limites das despesas com pessoal.[20]
Mas foi com a edificação da LRF que se conseguiu avançar no controle
das finanças públicas, sobretudo quanto às despesas públicas. Esta
análise é o que se fará.
4. O controle da despesa com pessoal imposto pela LRF
4.1 Dos limites percentuais impostos pela lei
Controle é uma finalidade normativa. Para cumprir a função de
controlar as interações humanas, o Estado estende o poder de controle
por seus órgãos. Observam-se, então, as mais variadas formas de controle
(interno, externo, social, jurídico, etc.). Mas, para fins deste
artigo, delimitar-se-á o controle ao seu aspecto jurídico, cujo exame
será realizado a partir de agora.
De início, aduz o art. 74, da CF, que todos os poderes farão um
controle interno de forma integrada, cuja finalidade é avaliar o
cumprimento das metas previstas nas leis orçamentárias e comprovar a
legalidade e resultados da gestão orçamentária. Quis dizer o dispositivo
que o controle interno é cabível às três esferas de Poder. Cada uma
deverá realizar o seu controle individual, conforme suas características
“e, ao mesmo tempo, integrar o sistema com o dos outros órgãos, a fim
de que haja coordenação e uniformização de comportamentos e
providências.” [21]
O controle da despesa com pessoal efetuado pela LRF inicia-se a
partir do seu art. 18. Este foi bastante exaustivo ao configurar como
despesa de pessoal todas as espécies de gastos que tenham alguma relação
com servidores públicos (ativos e inativos), empregados públicos e
terceirizados.
Para fins deste este trabalho, não cumpre analisar outras formas da
despesa com pessoal que não se refiram aos ativos. Quer-se dizer:
verte-se somente à limitação de despesa com servidores e empregados
públicos. Foi utilizado este corte, porque se vislumbrou que o Estado,
ao limitar a despesa pública com os ativos, em atendimento à LRF, poderá
ofender o princípio da eficiência. Ao mesmo tempo, poderá este
princípio ser mitigado quando em conflito com outro, que poderá ser
relevado em atendimento a uma situação emergencial, por exemplo.
O art. 19, da mesma lei, traz os limites globais da despesa pública.
Impõe que para a União não serão ultrapassados 50% da receita corrente
líquida, enquanto aos Estados e Municípios foram atribuídos 60%.[22]
Felipe Vasconcelos Correia afirma que parcela da doutrina reputa o
art. 20, da LRF, inconstitucional, porque define os percentuais de
receita a serem distribuídos para os poderes. Isso ofenderia o princípio
da divisão de poderes, visto que os entes possuem autonomia para
administração de pessoal.[23] Desrespeitar-se-ia, então, o disposto no art. 24, § 1º, da CF.
Conforme Kiyoshi Harada, o art. 20, da LC nº 101/2000, não pode ser
eivado de inconstitucionalidade. Se assim o fosse, o Poder Executivo
seria o único a vincular-se ao limite imposto, em respeito ao princípio
da separação dos poderes. Os demais outros superariam os limites globais
impostos pelo art. 19, da LRF.[24]
Contudo, como se sabe, os poderes são independentes e autônomos, razão
pela qual a Lei de Responsabilidade Fiscal deverá impor limites aos
Poderes Legislativo e Judiciário, já que é imposta à toda Administração
Pública.
Para Regis Fernandes de Oliveira, o art. 20, da LC 101/2000, ofende o
princípio federativo, ao impor limites a estados e municípios. Aduz o
doutrinador que não poderia a União expedir normas gerais que
estabelecessem percentuais.[25]
Segundo ele, normas gerais são princípios, já que orientam todo o
ordenamento jurídico e a elaboração de outras normas. Este motivo impede
a União de estender os limites para a despesa com pessoal para estados e
municípios, face ao art. 24, § 1º, da CF.[26]
No entanto, não pactuamos com semelhante posicionamento. Para nós,
normas gerais são diretrizes normativas generalizadas. Impõem-se aos
demais entes políticos, seja por critérios territoriais, seja por
critérios materiais.
Um bom exemplo de normas gerais é a Lei nº 8.666/93, que trata das
licitações e contratos no âmbito da administração pública. No seu art.
23, estabelece limites para as modalidades de licitação. Com a devida
vênia, caso fossem considerados os argumentos expostos pelo renomado
financista, este dispositivo seria reputado inconstitucional. Mas não o
foi.
Semelhante pode-se dizer quanto à LRF, quando traz normas gerais para
limitação de gastos com pessoal. E as estende aos estados e municípios
por critérios materiais e territoriais. Tal posicionamento foi apreciado
pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI nº 2.238-5. O
Partido Comunista do Brasil, o Partido Socialista Brasileiro e o Partido
dos Trabalhadores ajuizaram esta ação com o fito de suspender os
efeitos do art. 20, da LRF.
Foi alegado que o presente dispositivo estava ofendendo o art. 169,
da CF, na medida em que este impõe que a despesa com pessoal dos Entes
Políticos não deverá ultrapassar os limites estabelecidos em lei
complementar. Assim, não poderia subsistir uma limitação por Poder, mas
sim por esfera de governo, em observância ao art. 99, § 1º, da CF.
Segundo os autores, o art. 20, da LRF, transferiria matéria de LDO para
uma lei complementar.
No entanto, dissentimos de tal interpretação. Não nos parece que os
limites do art. 20, da LRF, ofendam os critérios dos arts. 99, § 1º, e
169, ambos da CF. Conforme se observa nestes dispositivos, o que há é a
limitação de gastos dos Entes Políticos pela Constituição Federal,
mediante uma lei complementar.
A própria Lei Complementar nº 101/2000 não introduz no rol de
matérias da LDO, a limitação do gasto do Ente Político. Esta lei
orçamentária tão-somente expõe quais são as metas que deverão ser
cumpridas pelo plano de governo, orientando a elaboração da Lei
Orçamentária Anual. E nesta é que será contida a despesa pública que
será efetuada, já em relação ao limites trazidos por uma lei
complementar. Ademais, a LDO é uma lei ordinária que jamais poderá se
contrapor a uma lei complementar ou regulamentar matéria desta, afinal,
não é a sua finalidade.
Ao se deparar com esta argüição de inconstitucionalidade, o Supremo
Tribunal Federal decidiu pelo indeferimento do pedido, ante o argumento
de que o art. 169 da Carta Magna não veda que se faça uma
distribuição entre os Poderes dos limites de despesa com pessoal. Pelo
contrário, para tornar eficaz o limite, há de se dividir internamente as
responsabilidades.[27] Contudo, ainda se aguarda o julgamento definitivo.
Ainda que se critique, como o fez Regis Fernandes de Oliveira, a
constitucionalidade do art. 20, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o §
5º deste dispositivo permite que o percentual para os Poderes
Legislativo e Judiciário e para o parquet seja desconsiderado, desde que pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.[28]
Mas sê-lo-ia somente para menos, em nossa opinião. Ora, se fosse
ultrapassado, não haveria a razão de ser do § 5º, do art. 20, da LRF. Os
entes afirmados acima, sempre que quisessem, poderiam exceder o limite
percentual, bastando para tanto, a edificação da LDO neste sentido.
Contudo, proceder desta maneira seria afrontar a ordem
jurídico-orçamentária, já que superar o limite extrapolaria a receita do
ente político.
É de se afirmar, ainda, que o parágrafo em análise perde a razão de
ser diante do veto do parágrafo posterior. Estabelecia o § 6º, que
“somente será aplicada a repartição dos limites estabelecidos no caput, caso a lei de diretrizes orçamentárias não disponha de forma diferente”.
Este dispositivo foi vetado ante o seguinte fundamento:
“A possibilidade de que os limites de despesas com pessoal dos
Poderes e órgãos possam ser alterados na lei de diretrizes orçamentárias
poderá resultar em demandas ou incentivo, especialmente no âmbito dos
Estados e Municípios, para que os gastos com pessoal e encargos sociais
de determinado Poder ou órgão sejam ampliados em detrimento de outros,
visto que o limite global do entes da Federação é fixado na Lei
Complementar.
Desse modo, afigura-se prejudicado o objetivo da lei complementar
em estabelecer limites efetivos de gastos de pessoal aos três Poderes.
Na linha desse entendimento, o dispositivo contraria o interesse público, motivo pelo qual sugere-se a oposição de veto.”
Depreende-se da leitura deste veto que a exceção ao limite que seria
produzida pela LDO estimularia a ampliação de despesas com pessoal de um
Poder em mitigação aos demais. Não haveria um equilíbrio dos gastos com
pessoal. Enquanto um ente público poderia pagar, v.g, um alto
vencimento ao seu servidor, um outro Poder ou órgão não poderia fazê-lo,
vez que o limite legal já havia sido alcançado. Tal comportamento
mitigaria o princípio da eficiência, já que o órgão em desvantagem
contaria com baixa produtividade em razão de servidores desmotivados.
Portanto, para nós, o veto foi acertado.
No entanto, Di Pietro o critica. Fundamenta-se no desrespeito ao
princípio da autonomia orçamentária dos entes políticos. Aduz ainda, que
o interesse público é variável e as necessidades públicas, mutáveis.
Deveriam os gastos públicos, portanto, variar conforme as diretrizes
tomadas pelos entes.[29]
Com relação aos demais artigos da LRF, ela é, semelhantemente à Lei
nº 4.320/64, bastante didática. Estabelece em seu § 2º o que deverá ser
entendido por órgão para fins da LC 101/2000. Por isso, o Ministério
Público, mencionado no inciso I, foi elencado junto aos poderes, por
causa de sua autonomia orçamentária, atribuída pelo art. 127, §§ 2º e
3º. Com relação ao Tribunal de Contas, foi incluído no limite fixado
para o Legislativo por exercer funções auxiliares a este Poder, quanto à
fiscalização financeira, orçamentária e contábil.[30]
O limite trazido pelo art. 20, I, c, da lei em comento impõe
seja destacado 3%, dos 40,9% estabelecidos para o Poder Executivo para
as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV
do art. 21, da CF. Como se sabe, o Distrito Federal pertence
diretamente à União e por isso, deverá ser mantido por ela.
Eis a razão de ser dos 3%. Como compete à União manter os órgãos do
Distrito Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal impôs uma limitação
inserta em outra: dos 40,9% que o Executivo federal poderá gastar com
pessoal, 3% deverão ser destinados aos órgãos a que se refere o art. 21,
XIII e XIV, da CF.
O § 4º do art. 20, da LRF é criticável. Isso porque a percentagem de
0,4% é acrescida ou reduzida do limite imposto ao estado. Ocorre que o
próprio dispositivo delimita o gasto com pessoal no âmbito municipal. Se
o legislador quisesse estipular novo limite no caso da existência de
Tribunal de Contas Municipal, que o fizesse quanto ao município, mas não
quanto ao estado. Tal imposição, além de prejudicar o orçamento
estatal, fere a autonomia orçamentária.
4.2 Do controle da Despesa Total com Pessoal
Passa-se a análise do controle da despesa total com pessoal. Inicialmente, cumpre transcrever os dispositivos da LC 101/2000:
“Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda:
I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição;
II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.
Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que
resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias
anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão
referido no art. 20.”
Como aduz Di Pietro, “a expressão nulidade de pleno direito é
utilizada quando a própria lei já define, com precisão, os vícios que
atingem o ato, gerando nulidade que cabe à autoridade competente apenas
declarar, independentemente de provocação. Não se trata de nulidade
relativa, passível de convalidação, mas de nulidade absoluta”[31]
Os arts. 16 e 17 da LC 101/2000 impõem sejam realizados
demonstrativos do impacto orçamentário-financeiro. Já o inciso XIII do
art. 37 da CF, como se sabe, veda a vinculação ou equiparação de
qualquer espécie remuneratória para efeito de remuneração de pessoal do
serviço público.
Nota-se que a nulidade afirmada no caput do art. 21, da LRF, decorreu devido a descumprimento constitucional.[32]
Esta imposição é trazida pelo art. 169, da CF, como sendo um silêncio
eloqüente do constituinte, que é preenchido com a norma
infraconstitucional. Ademais, o art. 21, da LRF, impinge de nulidade a
majoração de despesa com pessoal expedida nos cento e oitenta dias
anteriores ao final do mandato do titular do Poder. A razão de ser deste
dispositivo é impossibilitar o comprometimento do orçamento
subseqüente, o que prejudicaria o mandato posterior.
Ao nosso ver, esta disposição possui alto teor ético. Isso porque se
afastam as disparidades políticas entre as chefias predecessora e
sucessora. Prioriza-se o interesse público e não o interesse privado dos
chefes do Poder.
Superado o art. 21, da LRF, passa-se a analisar o seu art. 22, aqui transcrito:
“Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95%
(noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão
referido no art. 20 que houver incorrido no excesso:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de
remuneração a qualquer título, salvo os derivados de sentença judicial
ou de determinação legal ou contratual, ressalvada a revisão prevista no
inciso X do art. 37 da Constituição;
II - criação de cargo, emprego ou função;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de
pessoal a qualquer título, ressalvada a reposição decorrente de
aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e
segurança;
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.”
Não obstante este dispositivo não afirmar quem é o responsável para
realizar a verificação, o art. 59, da LC 101/2000, atribui esta tarefa
ao Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, assim como aos
sistemas de controle interno dos Poderes e do Ministério Público.[33]
O inciso I do artigo supracitado expõe quatro exceções à vedação. A primeira refere-se à decisão judicial.[34]
Deveras, não poderia o artigo em comento exigir semelhante vedação.
Agir dessa forma seria contrapor os efeitos da coisa julgada. Ofenderia,
conjuntamente, o art. 5º, XXXIV, da CF.
A segunda exceção tange à determinação legal. Como afirma Di Pietro,
todos os aumentos e concessões de vantagens dos servidores públicos
decorrem de lei, sendo que alguns deles devem obrigatoriamente ser
concedidos (como adicional de atividade insalubre ou gratificação de
atividade realizada em região inóspita). O que o dispositivo veda é “a
concessão de novas vantagens, mas não impede o pagamento daquelas já
asseguradas em lei.” [35]
Com respeito à terceira exceção, esta é aplicada sobre a proibição de
concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a
qualquer título derivada de determinação contratual. Esta última exceção
trata da revisão anual do art. 37, X, da CF. Ocorre sempre na mesma
data e sob os mesmos índices, quais sejam IPC-FIPE, IPCA-IBGE, INPC-IBGE
e IGP-FGV. Por isso, não poderá a LC 101/2000 vedar aquela revisão.
Retornando as vedações, o inciso II trata da criação de cargo,
emprego ou função. Ao ser exposto desta maneira, o dispositivo é inócuo,
pois o que acarreta o aumento não é a criação, mas a nomeação dos
servidores. Desta forma, a disposição do inciso em comento completa-se
com o inciso IV, que proíbe o provimento de cargo público, admissão ou
contratação de pessoal.
Por fim, o inciso V, veda a contratação de hora extra, excetuando-se
nos casos das parcelas indenizatórias pagas aos parlamentares em
decorrência de convocação extraordinária e quanto a situações previstas
na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
O último artigo referente ao controle da despesa total com pessoal é o art. 23. Nele está escrito:
“Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão
referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo,
sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente
terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos
um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências
previstas nos §§ 3o e 4o do art. 169 da Constituição.
§ 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da
Constituição, o objetivo poderá ser alcançado tanto pela extinção de
cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.
(Vide ADIN 2.238-5)
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos vencimentos à nova carga horária.(Vide ADIN 2.238-5)
§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá:
I - receber transferências voluntárias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das
despesas com pessoal.
§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente
se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre
do último ano do mandato dos titulares de Poder ou órgão referidos no
art. 20.”
Na forma do caput, deverá haver, inicialmente, uma redução em
20% das despesas com cargos em comissão, exoneração dos não estáveis e
perda do cargo dos estáveis. Na hipótese destas medidas não reduzirem a
despesa com pessoal para abaixo do limite, deverão ser exonerados os
servidores estáveis.[36]
Regis Fernandes de Oliveira reforça que não estáveis são todos aqueles
não atingidos pelo art. 19 da ADCT, isto é, que não possuíam mais de
cinco anos de serviço quando da entrada em vigor da CF/88.[37]
Com respeito à disposição do § 2º do art. 23 da LRF, Di Pietro aduz
que é inconstitucional. Isso porque a redução de jornada somente é
admitida mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho. [38]
Como se sabe, o art. 7º, XIII, da CF, é aplicável ao servidor público,
por força do art. 39, § 3º da mesma Carta. Nesse sentido, o ministro
Ilmar Galvão reputou o § 2º do art. 23 da LRF, inconstitucional. A
doutrinadora aduz ainda que o § 3º do art. 23 da LRF ultrapassa o
estabelecido no art. 169, § 2º, da CF. Este dispositivo impõe a
suspensão dos repasses de verbas da União para os demais entes políticos
que inobservaram os limites expostos pela LC 101/2000.[39] Para a administrativista:
“(...) as medidas previstas nos incisos II e III não encontram
fundamento na Constituição, não ó porque impõem restrições nela não
previstas como porque interferem com a autonomia financeira dos Estados e
Municípios, invadindo ainda matéria de competência do Senado, prevista
no art. 52, VII, VIII e IX (...)” [40]
Observa-se que os arts. 19 e 20, LRF, são o antecedente normativo.
Expõem a hipótese normativa, pela qual se impõem os limites de gastos
com pessoal. Por sua vez, os arts. 21, 22 e 23 trazem o conseqüente
normativo, isto é, sancionam o descumprimento dos limites estabelecidos
pelos artigos anteriores.
Não cabe no presente estudo tratar dos arts. 70 e 71, da LC 101/2000.
É que estes dispositivos, para nós, já tiveram superados os seus
limites de eficácia temporal. O art. 70 tinha eficácia até o ano 2002,
enquanto o art. 71 produziu efeitos até o ano 2003.
Observado o sistema de controle da despesa com pessoal ativo pela
LRF, cabe analisar se tais limites percentuais ofendem o princípio da
eficiência.
5. Os limites do controle da despesa com servidores públicos: por uma efetivação [41] do princípio da eficiência
Foram demonstrados os limites a que podem ser impostos os gastos com
pessoal. E, no decorrer deste trabalho, um questionamento continua a
subsistir: até onde se poderão limitar as despesas públicas, sem que tal
ato ofenda o princípio da eficiência?
Inicialmente, faz-se imperioso afirmar que o princípio da legalidade,
em relação ao princípio da eficiência, é uma restrição dentro de outra.
Isto é, o Estado deverá agir sob o império da lei, e, nesta esfera de
atuação, deverá ser eficiente. E é na esfera de atuação eficiente do
estado que se passa a analisar até onde devem limitar os gastos com
pessoal.
O Prof. Vladimir da Rocha França, em artigo publicado na Revista
Eletrônica sobre a Reforma do Estado, questiona: “quem melhor senão o
próprio destinatário do serviço público para determinar se existe
materialmente a conciliação entre a prática administrativa e o ditame
constitucional da eficiência?” [42]
Como se sabe, o controle da despesa com pessoal faz parte da
atividade financeira do Estado. Esta, por sua vez, é uma ação
administrativa. Assim o sendo, a eficiência é objeto do controle interno
de cada Poder. Basta cotejar o art. 74, II, da CF:
“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão,
de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à
eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial
nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação
de recursos públicos por entidades de direito privado;”
A LRF traz em seu bojo uma série de limites percentuais para os
órgãos e entes públicos. Uma vez descumpridos estes limites, o ente será
sancionado na forma do art. 23, § 3º, da LC 101/2000. Ocorre que,
determinados estados da federação necessitam das transferências
voluntárias explicitadas pelo inciso I do § 3º do art. 23 da LRF.
O ente público, como já dito, não pode contrapor ou desconsiderar os
limites legais. Fazê-lo seria ofender o princípio da legalidade.
Dessarte, se por um caminho, o ente ofende o princípio da eficiência e
por outro o da legalidade, qual seria a solução para este impasse? Uma
resposta que se pode atribuir é o gerenciamento das despesas públicas.
Quando assim é dito, quer-se dizer que, não somente a Administração
Pública controlaria os seus gastos, como aduzido pelo art. 74, da CF,
mas também a população faria sua parte. E não unicamente pelo orçamento
participativo. Durante todo o exercício financeiro deverão as entidades
de representação popular expor a carência no serviço público. Assim, o
povo poderá reconhecer-se como elemento do Estado.
Não se cuida de controlar as finalidades públicas. Como se observa, o
princípio da eficiência é um meio para a realização dos fins do Estado.
Pela boa gestão das receitas, não se descumprirão os limites da LC
101/2000 e não se ofenderá, igualmente, o princípio da eficiência.
Ademais, para esta boa gestão, deve-se cortar os males da Administração.
Deve-se desburocratizar o aparato administrativo e reduzir gastos com
atividades desnecessárias.
Mas tal não ocorre. Com efeito, o que se observa é um jogo político
de ganha-perde, isto é, de “tirar vantagem de tudo”. Assim como o
orçamento é norteado por decisões políticas, deverá também ser guiado
por uma Administração livre de negligência, lentidão e morosidade.[43] É isto o que a população exige. É isto o que deverá fazer o Estado.
É de se questionar ainda: e se a próxima gestão já encontrar o ente
endividado, sem recursos para se livrar das dívidas? Como poderá fazer
para desafogá-lo sem desobedecer ao princípio da eficiência?
Note-se que de boa finalidade é o parágrafo único do art. 21 da LRF.
Como já dito, este impede seja aumentada a despesa com pessoal nos cento
e oitenta dias anteriores ao final do mandato do chefe do Poder
Executivo. Este limite coíbe incrementos de despesa que visam prejudicar
o mandato do próximo governante que, por exemplo, pode advir de partido
político diverso ao daquele que ordenou o aumento da despesa com
pessoal.
Ainda, não é ocioso ressaltar que o princípio da eficiência é um meio
e não um fim da Administração. Assim o sendo, poderá ser mitigado
quando em confronto com outra prioridade, como a saúde pública. Ou seja,
a qualidade da prestação do serviço poderá cair em detrimento de sua
prestação.
Mas não de forma perene. Atente-se que, na situação em análise o ente
está passando por dificuldades financeiras que precisam ser
solucionadas. Não é um fato constante. É uma ocorrência isolada. Por
isso, há as transações. Os governos reúnem-se afim de que se refinancie a
dívida.
Finalmente, conclui-se que os limites impostos pela LRF não
prejudicam a efetivação do princípio da eficiência. O que a prejudica é
má gestão do erário, que normalmente é desviado ou mal destinado. Não se
focam as finalidades essenciais do Estado. E quando são realizadas, não
se fazem com qualidade, presteza ou celeridade. Trata-se, então de uma
ofensa ao administrado, que se encontra desrespeitado ante a negligência
estatal.
Deve-se, então, incentivar os servidores públicos para que efetuem
seu trabalho de maneira eficiente. Por isso, deverá o Administrador
Público dispor de técnica da administração empresarial, limitando
demasiadamente os gastos com os servidores, sob o medo de ultrapassar os
limites estabelecidos. Deverá, repita-se, agir com boa gestão dos
recursos, para que se possam atingir os fins estatais com qualidade.
Atente-se que o Direito Financeiro é aquele que mais se aproxima da
política. Assim o é porque as leis orçamentárias traduzem o significado
do plano de governo, das intenções políticas. Os limites da LC nº
101/2000 subsistiriam, então, como forma de controle da aplicação das
despesas. Sem eles, haveria instabilidade jurídica, econômica e social,
na medida em que não seriam atendidas as necessidades sociais.
6. Conclusão
O que torna inefetivo o princípio da eficiência, portanto, é a gestão
política. Mesmo em situações não-emergenciais, a má gestão dos recursos
públicos, ou principalmente o desvio das verbas públicas, torna
impossível a realização dos direitos. Sobretudo de maneira eficaz. Não
se pode esquecer que o cidadão tem o direito não só a um serviço, mas
também de forma hábil e eficaz, afinal ele é quem sustenta o Estado
mediante o pagamento de tributos.
Por isso, que ineficácia do princípio da eficiência não se resume a
uma questão jurídica. Supera-a, já que as normas limitadoras estão em
compatibilidade com ordenamento jurídico. A problemática não tem origem
jurídica, portanto. A ineficácia reside na má atitude dos
administradores públicos, que agem de forma ímproba, ou em interesse
particular (ou de ambas as formas).
Referências Bibliográficas
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e a Agonia da Constituição Econômica. Separata do Boletim de Ciências Económicas. Portugal: Coimbra, 2006.
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www.direitodoestado.com.br/rere.asp.
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TORRES, Ricardo Lôbo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário. Volume V – O Orçamento na Constituição. 2ª Ed. Rio de Janeiro, 2000
VICENTINO, Claudio. História Geral. São Paulo: Scipione, 1997.
Notas:
[1]
Quando nos referimos a efetivação estamos a tratar da eficácia social.
Quer-se dizer com esta os efeitos sociais que um determinado fenômeno
(como o jurídico) pode produzir. Não se confunde, portanto, com
eficácia, que se preocupa com os fins alcançados, ou com a eficiência,
que se atém aos meios.
[2] FILHO, Jose dos Santos Carvalho.
Manual de Direito Administrativo. 18ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 23.
[3]MELLO, Celso Antonio Bandeira de.
Curso de Direito Administrativo. 21ª Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 118.
[5] PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di.
Direito Administrativo. 18ª Ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 84.
[7] FILHO, op. cit,. p. 24.
[8] BUCCI, Maria Paula Dallari.
Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 177.
[9] TORRES, Ricardo Lôbo.
Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário. Volume V – O Orçamento na Constituição. 2ª Ed. Rio de Janeiro, 2000, p. 307.
[13]
BERCOVICI, Gilberto; MASSONETO, Luis Fernando. A Constituição Dirigente
Invertida: A blindagem da Constituição Financeira e a Agonia da
Constituição Econômica.
Separata do Boletim de Ciências Económicas. Portugal: Coimbra, 2006.
[14]
Como se sabe, na década de 1970 houve a crise mundial do petróleo. A
Organização dos Países Exportadores de Petróleo (Opep), dominada pelos
países árabes, elevou o preço do barril de menos de dois dólares em 1970
para mais de dez dólares em 1974, após a derrota árabe diante de Israel
na Guerra do Yom Kippur. (VICENTINO, Claudio.
História Geral. São Paulo: Scipione, 1997, p. 413)
[15] PERIN, Jair José. A Lei de Responsabilidade Fiscal.
Revista Tributária e de Finanças Públicas, ano 12, n. 59, São Paulo: Revista dos Tribunais, pp. 133-145, nov/dez 2004
.
[16] BERCOVICI, op. cit., p. 4.
[17] PERIN, op. cit.,
p 133.
[18] OLIVEIRA, Regis Fernandes de.
Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 386.
[19] BRASIL.
Lei Complementar nº 101/2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
[20] MENEZES, André Pereira.
O orçamento público na ótica da responsabilidade fiscal: autorizativa ou impositiva? Tese (Graduação em Direito: Direito Financeiro) – Universidade Federal de Alagoas, Maceió, 2003.
[21] OLIVEIRA, Regis Fernandes de.
Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 242.
[22]
Não se cumpre analisar, aqui, as despesas não limitadas. O presente
trabalho focou-se no estudo da própria limitação das despesas e não o
contrário.
[23] CORREIA, Felipe Vasconcelos.
A importância da Lei de Responsabilidade Fiscal para a realização do Estado e do Direito. Tese (Graduação em Direito: Direito Financeiro) – Universidade Federal de Alagoas, Maceió, 2003.
[25] OLIVEIRA, Régis Fernandes de.
Curso de Direito Financeiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 429.
[27] ADI-MC 2238 / DF - DISTRITO FEDERAL